ביום 4.7.2021 נתן בית המשפט העליון פסק דין[1] בשאלה מהו המשקל שעל בית המשפט לייחס לעמדתו הפרשנית של הרגולטור ביחס להנחיותיו. פסק הדין הפך את "הלכת זליגמן" שיצאה מבית המשפט העליון בשנת 2018.

לא אחת, במסגרת הליכים משפטיים מתעוררות שאלות בדבר פרשנות הנחיות או נהלים שפורסמו על-ידי רגולטורים. לעיתים, בניסיון ליישב שאלות אלה מבקש בית המשפט מן הרגולטור לתת את פרשנותו להנחיות ונהלים אלה.

בעניין הנדון דן בית המשפט בהליך תובענה ייצוגית נגד חברות ביטוח, שלפי הנטען גבו ממבוטחיהן תשלומי יתר, בניגוד לחוזרים שפרסם משרד האוצר. בית המשפט המחוזי[2] פסק כי אומנם יש לתת משקל לעמדת הרגולטור בפרשנות החוזרים, אך בית המשפט הוא האמון על פרשנותם. בערעור[3] פסק בית המשפט העליון כי יש לתת משקל בכורה לעמדת הרגולטור באשר לפרשנות ההנחיות. בהלכה זו נערך "דיון נוסף"[4] על-ידי בית המשפט העליון, בהרכב מורחב.

בדיון הנוסף נפסק בדעת רוב כי אין לתת לעמדת הרגולטור מעמד בכורה. ככלל, אין לקבוע מראש ובאופן גורף מהו המשקל שיש לתת לפרשנות הרגולטור, אלא יש לשמוע את עמדתו, תוך בחינת כל מקרה לגופו ולפי נסיבותיו, ורק אז להכריע בדבר המשקל שיש להעניק לעמדתו הפרשנית.

בית המשפט יבחן שיקולים שונים, שעל בסיסם יחליט האם יש מקום לקבל או לדחות את עמדתו הפרשנית של הרגולטור, ובין היתר:

• האם הפרשנות המוצעת מטעם הרגולטור תואמת את כללי הפרשנות המקובלים (ככל שהעמדה הפרשנית לא נערכה לפי כללים אלו, הדבר מהווה שיקול משמעותי שלא להעניק משקל רב לעמדתו המוצעת);
• האם העמדה היא טכנית ומקצועית (כך שיתרון מומחיותו של הרגולטור בא לידי ביטוי), או שמא מדובר בעמדה פרשנית, שאז המומחיות נתונה לבית המשפט כפרשן המוסמך;
• האם הרגולטור ניסח בעצמו את ההנחיות, או שמדובר בהנחיות ישנות שהוא רק מביע את עמדתו לגביהן כפרשן חיצוני;
• האם מבנה השוק המפוקח וזהות הצדדים שנוגעים להליך מעוררים את החשש שהרגולטור נגוע ב"כשל רגולטורי" (מקרים שבהם קיים חשש שהרגולטור "שבוי" בידי הגורם שעליו הוא מפקח ומזדהה עמו ועם מטרותיו).

הלכה חדשה זו קובעת שבית המשפט לא יקבל כברירת מחדל את עמדתו הפרשנית של הרגולטור ביחס להסדרים נורמטיביים המיושמים על-ידיו. חשיבותה של הלכה זו בכך שהיא צפויה להשפיע על המשקל שייחסו בתי המשפט לעמדת הרגולטור בהליכים השונים ואולי אף, כמו בעניין זה, להפוך את הקביעות שנפסקו על בסיס עמדת הרגולטור.

יצוין כי הדיון הנוסף לא עסק בסוגיית המשקל שיש לייחס לעמדת רשות מינהלית בהקשר לפרשנות דבר חקיקה שעל ביצועו היא אמונה (להבדיל מפרשנותה של הרשות ביחס לכללים שיצאו תחת ידיה). ביחס לסוגיה זו, ההלכה היא כי כאשר ישנן כמה פרשנויות אפשריות, יש לתת משקל מסוים (ולעיתים אף מוגבר) לעמדה המוצעת מטעם רשות מינהלית, ואולם גם במקרה כזה – אין לייחס לעמדתה משקל מכריע.[5]

[1] דנ"א 4960/18 שולמית זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (נבו 04.07.2021).

[2] ת"א (מחוזי ת"א) 1018-08 שולמית זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (נבו 19.07.2016)

[3] רע"א 9778/16 שולמית זליגמן נ' הפניקס החברה לביטוח בע"מ (נבו 31.05.2018)

[4] בית המשפט העליון מקיים דיון נוסף אם ההלכה שנפסקה עומדת בסתירה להלכות קודמות או אם בשל "חשיבותה, קשיותה או חידושה" של ההלכה ראוי לדון בה בהרכב מורחב.

[5] על בית המשפט להטות אוזן לפרשנות שהציעה הרשות ולהתחשב בה, שכן נתונה לה מומחיות בתחום שעליו היא אמונה, לנוכח היכרותה עם השוק הרלוונטי והניסיון המעשי שלה; אך התפקיד הפרשני הסופי נותר בידי בית המשפט, ועליו לבחור מבין הפרשנויות המוצעות את זו הראויה ביותר לשיטתו.