הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בדבר "הבטחות מינהליות"

ביום 21.5.2018 הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיה שעניינה "הבטחות מינהליות" (הנחיה 1.0004). מטרת ההנחיה להסביר מהי "הבטחה מינהלית", מתי היא משתכללת בהתאם לפסיקה וכיצד ראוי שרשויות המינהל יתנהגו בעניין הבטחות אלו. ההנחיה ניתנה משום שבעבר הכירו בתי המשפט בכך שבמקרים מסוימים הבטחות מינהליות יכולות להקים מעצמן חיובים שונים כלפי המדינה או כלפי כל רשות ציבורית אחרת, ומכאן חשיבותן והזהירות שמבקש היועץ המשפטי לממשלה לייחס להן.

בהנחיה מאבחן היועץ המשפטי לממשלה בין שתי קבוצות של מצבים שבהן עשויה להינתן הבטחה מינהלית:

  1. מצב ראשון, שכיח יותר, שבו הגורם המינהלי מעניק מה שנחזה להיות הבטחה לפרט, באופן שעוקף את סדרי המינהל התקינים, המסדירים את הליך העבודה הרגיל של משרד ממשלתי (לדוגמא: הבטחה שאדם יוכרז בסופו של מכרז כזוכה; הבטחה להעניק תמיכה כספית לפעילות מסוימת; וכד'). הבטחות מסוג זה הן אסורות.
  2. מצב שני, נדיר וחריג, שבו גורמים מדינתיים (לרוב הממשלה, מכוח סמכותה השיוריות) מחליטים, לאחר בחינה ממצה, שקילת כל השיקולים וקבלת אישור הייעוץ המשפטי ומחלקת החשבות של הרשות הרלוונטית, להעניק לפרט הבטחה שיש לה מעמד משפטי מחייב, מקום שהדבר איננו מהווה עקיפה של סדרי מינהל תקינים ושל עקרונות המשפט המינהלי. הבטחות אלה הן נדירות ויכולות להתרחש במקום שבו ההחלטה היא בנושא תקדימי וחדשני, שאין בו סדרי עבודה רגילים, ומשום כך מבקשת המדינה לשמור לעצמה מידה גדולה של גמישות. בכפוף להתקיימות שורה של תנאים, הבטחות אלו יכולות, לעיתים, להיות מותרות.

 

בהנחיה מוזכר, באופן כללי, כי כל יצירת התחייבות בשם רשות מינהלית כפופה להליכים מקדמיים המבטיחים, בין היתר, עבודת מטה מסודרת, מקור תקציבי ותחרות שוויונית (במכרז או בכלים דומים) ולכן מתן הבטחה מן הסוג הראשון מבטאת חריגה מכללי המינהל התקין ויש להימנע ממנה.

בהתאם לפסיקת בתי המשפט, הבטחה מינהלית עשויה להשתכלל בתנאים הבאים: (1) ההבטחה ניתנה בסמכות; (2) היא מפורשת, ברורה וחד-משמעית, באופן אובייקטיבי (ולא על בסיס התרשמותו של מקבל ההבטחה); (3) ההבטחה מסוימת (מפורטת) ומשקפת כוונה ליצור מערכת יחסים בעלת תוקף משפטי מחייב; ו-(4) לנותן ההבטחה יש יכולת להביא את ההבטחה לכדי מימוש (כלומר, ההבטחה איננה כפופה להתקיימות תנאים או אישורים שאינם בשליטת המבטיח). בכל מקרה, מוזכר כי לרשות המנהלית זכות להשתחרר מן ההבטחה, אף במקרים החריגים והנדירים שבהם היא ניתנה כדין, וזאת אם מסתבר כי קיים טעם שלא לקיים את ההבטחה ועל מנת לשרת את האינטרס הציבורי. יחד עם זאת, חזרה מן ההבטחה איננה בלתי מוגבלת ועשויה להיות בלתי סבירה בנסיבות מסוימות.

כתוב/כתבי תגובה