התחייבות ראש מועצה בשם מועצה לתמוך בתב”ע חורגת מסמכות ולכן בטלה

ביום 9.10.2018 נתן בית המשפט העליון פסק דין[1] הבוחן את תוקפו של חוזה שנכרת בין יזם לבין רשות ציבורית ואת אפשרותה של הרשות הציבורית לסגת ממנו.

במקרה הנדון נחתם הסכם בין המועצה המקומית זכרון יעקב לבין חברה יזמית שהייתה בעלת מקרקעין בתחום המועצה. החוזה כלל התחייבות של המועצה כלפי החברה לתמוך בתכנית להקמת פרויקט לבנייתן של 144 יחידות דיור בקרקע שיועדה מלכתחילה למלונאות, במסגרת הליכי התכנון. החותמים בשם המועצה בהסכם היו ראש המועצה המקומית והגזבר.

עם הגשת התכנית המועצה תמכה באישורה, אולם לאחר מכן (עם החלפת יו”ר המועצה) המועצה החליטה להתנגד לתכנית והגישה ערר למועצה הארצית לתכנון ולבנייה. עם הגשת הערר על-ידי המועצה, הגישה החברה תביעה נגד המועצה לאכיפת ההסכם שנחתם עמה וטענה כי המועצה מנועה מלהסיר את תמיכתה בתכנית. בית המשפט המחוזי קיבל את התביעה וקבע יש לאכוף את ההסכם באופן חלקי. על פסק הדין של בית המשפט המחוזי הוגש ערעור לבית המשפט העליון.

בית המשפט העליון הפך את החלטת בית המשפט המחוזי וקבע כי לא ניתן לאכוף את התחייבות המועצה משום שהיא ניתנה בחריגה מסמכות ומשכך בטלה. נפסק כי בהתאם לסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ראש מועצה יכול להתחייב בשם המועצה בעניינים תקציביים-כספיים, אך אין הוא יכול להתחייב בשמה התחייבות בעלת אופי מנהלי-ציבורי בעניין הנוגע לסמכות סטטוטורית של הרשות. אין המשמעות שבכל חוזה בנושא תכנון ובנייה ראש המועצה נעדר סמכות אלא הדברים אמורים ביחס לחוזים שכוללים התחייבות להפעלת סמכויות מהותיות בקשר לתכניות (כגון: הגשת תכניות, התנגדות, ערר), שהיא בעלת השלכות ממשיות על הרשות ותושביה. במקרה כזה, ההחלטה צריכה להיות של המועצה ולא של ראש המועצה.

ככלל, על הסכמים עם גוף מנהלי חלים הן עקרונות המשפט המנהלי והן הוראות דיני החוזים. בנסיבות המקרה הנדון, ההסכם לא הובא לאישור מליאת המועצה ולכן הוא בטל. בית המשפט העליון פסק כי תוצאה זו נלמדת הן בהיבט המנהלי, שלפיו פעולה של רשות מנהלית תוך חריגה מסמכות בטלה ומבוטלת, והן בהיבט החוזי, שלפיו חוזה שכריתתו איננה חוקית בטל.

בית המשפט העליון התייחס גם לעניין כבילת שיקול הדעת של רשות מנהלית ו”הלכת ההשתחררות”. באופן מסורתי, המשפט המנהלי אסר על רשות מנהלית לכבול את שיקול דעתה, וזאת על מנת שתוכל להתאים את החלטותיה לנסיבות המשתנות לשם קידום האינטרס הציבורי. עם הזמן כלל זה רוכך, ובפסיקה נקבע כי רשות מנהלית יכולה להתקשר בהסכמים, לרבות כאלו שכוללים התחייבות מצידה (לפעולות עתידיות) ולא רק מצד הפרט, אולם הכבילה והגבלת שיקול הדעת צריכות להיות מתוחמות כך שהרשות לא תתנער לחלוטין משיקול דעתה. כמובן שאין בהתחייבות שכזו כדי לפטור את הרשות מן החובה לשקול אם ראוי שתפעיל סמכותה בניגוד להתחייבות שנתנה כאשר צורך ציבורי חיוני מחייב זאת (“הלכת ההשתחררות”).

בנסיבות המקרה הנדון, לו ההסכם היה מאושר במליאת המועצה ולא נכרת בחריגה מסמכות, היה צורך לבחון האם בנסיבות המקרה יש להחיל את “הלכת ההשתחררות” בשל צורך ציבורי חיוני או אינטרס ציבורי שמחייב את אי-אכיפת ההסכם והשתחררות המועצה מהתחייבותה על-פי הלכת ההשתחררות. כאמור, בנסיבות פסק דין זה ההסכם נכרת בחריגה מסמכות ולכן לא היה צורך לבחון זאת.


[1] ע”א 4872/17 המועצה המקומית זכרון יעקב נ’ מאיר אפרת אחזקות בע”מ.

Leave a Comment